Constitución Europea.
Principio de Subsidiariedad
La Declaración adoptada en el Consejo Europeo de Laeken recordaba las expectativas del ciudadano europeo, que deseaba un enfoque comunitario claro, transparente, eficaz y conducido democráticamente y no unas instituciones europeas que se inmiscuyan en todo. En ese momento, la Declaración de Laeken subrayaba la necesidad de un mejor reparto y definición de las competencias de la Unión Europea y se interrogaba sobre el papel que podían desempeñar en ella los parlamentos nacionales.
¿Qué es el principio de subsidiariedad? El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define la subsidiariedad desde dos puntos de vista: en términos generales se entiende por subsidiariedad lo que se da en socorro o subsidio a uno; en su segunda acepción, jurídica, el Diccionario considera la subsidiariedad "dícese de la acción o responsabilidad que suple o robustece a otra principal".
Pues bien, lo que se quiere decir cuando se habla del principio de subsidiariedad es garantizar en los ámbitos en los que existan competencias compartidas entre los Estados miembros y la Unión Europea (por ejemplo, medio ambiente, transportes, energía o protección de los consumidores) que se prevea la actuación de los órganos de la UE cuando éste esté efectivamente en mejores condiciones para actuar y alcanzar mayor eficacia en los objetivos perseguidos en el marco de la UE, por afectar más favorablemente a los ciudadanos.
La Declaración adoptada en el Consejo Europeo de Laeken recordaba las expectativas del ciudadano europeo, que deseaba un enfoque comunitario claro, transparente, eficaz y conducido democráticamente y no unas instituciones europeas que se inmiscuyan en todo. En ese momento, la Declaración de Laeken subrayaba la necesidad de un mejor reparto y definición de las competencias de la Unión Europea y se interrogaba sobre el papel que podían desempeñar en ella los parlamentos nacionales.
Como resultado de esta preocupación surge la subsidiariedad como un principio de naturaleza político-constitucional que articule las competencias compartidas entre UE y parlamentos nacionales para satisfacer mejor las necesidades de los ciudadanos.
Antecedentes del principio de subsidiariedad en otros textos de la UE. El principio de subsidiariedad no es algo que de repente y por sorpresa se haya incorporado por el Grupo I de Trabajo del proyecto de Constitución de la Unión Europea, sino que tiene una historia propia y acrisolada en la historia de los textos más relevantes de la Unión Europea. Así, el Consejo Europeo celebrado en Edimburgo en diciembre de 1992 ya lo adoptó como regla de oro de trabajo para articular las competencias no exclusivas entre los órganos legisferentes de la UE y los parlamentos nacionales.
La misma preocupación se introdujo en el Tratado de Maastricht y se reprodujo en el Acuerdo interinstitucional de octubre de 1993 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.
Finalmente y como antecedente más inmediato al proyecto de Constitución europea, el Tratado de Amsterdam de 1997 elaboró un protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Según este Protocolo, en el ejercicio de sus competencias cada institución vigila y protege el cumplimiento del principio de subsidiariedad, conforme lo cual el principio de subsidiariedad sería una orientación sobre la manera en que las competencias deben ser ejercidas a nivel comunitario.
Con estos antecedentes, el principio de subsidiariedad apareció en los primeros borradores de proyecto de Constitución europea en los artículos 3 y 5, pasando finalmente al artículo 8 del citado proyecto, y al que aludiremos en el punto siguiente. IV.-
Reconocimiento constitucional del principio de subsidiariedad en el proyecto de Constitución europea. En el artículo 8 del proyecto de Constitución europea, que se ubica en el Título III denominado De las competencias de la Unión, se recogen los principios fundamentales siguientes:
- La delimitación y ejercicio de las competencias de la Unión se rigen por los principios de atribución, subsidiariedad, proporcionalidad y cooperación leal.
- Según el principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuye la Constitución, con el fín de lograr los objetivos que ésta determina. Toda competencia no atribuida a la Unión por la Constitución corresponde a los Estados miembros.
- Según el principio de subsidiariedad en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros sino que puedan lograrse mejor debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel de la Unión.
- Según el principio de proporcionalidad, el contenido y forma de la acción de la Unión no excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos de la Constitución.
- Según el principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones que se desprendan de la Constitución".
De la lectura del transcrito precepto se deducen cuatro principios fundamentales: de atribución (artículo 8.2); de subsidiariedad (artículo 8.3); de proporcionalidad (artículo 8.4) y de cooperación (artículo 8.5). Aunque todos esos principios están interrelacionados entre sí de forma tal que no pueden examinarse por separado, nos vamos a centrar en el principio de subsidiariedad por ser el que verdaderamente articula las competencias atribuidas a la Unión y las atribuidas a los Estados miembros.
Debe quedar consignado ante todo que el principio de subsidiariedad viene determinado por los criterios siguientes:
- Que se aplica a competencias no exclusivas de la Unión.
- Que lo objetivos perseguidos por el ejercicio de la competencia no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y
- Que el ejercicio de la competencia por la Unión sea mejor para los ciudadanos europeos en todo el ámbito de la Unión.
Consignados los criterios anteriores, procede a continuación establecer los dos tipos de competencias que se recogen en el proyecto de Constitución europea:
- competencias exclusivas (artículo 11) y
- competencias compartidas (artículo 13).
Son competencias exclusivas las siguientes: Las que garanticen la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales y las que persigan la libre competencia dentro del mercado anterior. Y asímismo, son competencias exclusivas las que a continuación se señalan: - Unión Aduanera. - Política comercial común. - Política monetaria de los Estados miembros que hayan adoptado el euro. - Conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común. Son competencias compartidas, entre otras, las que afecten a los ámbitos siguientes: - Mercado interior. - Espacio de libertad, seguridad y justicia. - Agricultura y pesca. - Transportes. - Redes transeuropeas. - Energía. - Política social. - Cohesión económica y social. - Medio ambiente. - Sanidad pública. - Protección de los consumidores.
Controles del principio de subsidiariedad. Una de las cuestiones más debatidas en el Grupo I de Trabajo que ha intervenido en la elaboración del proyecto de Constitución europea, ha sido la de fijar con carácter objetivo un sistema de fiscalización que garantice tanto política como jurídicamente la aplicación correcta del principio de subsidiariedad. Prescindiendo ahora de las propuestas que fueron rechazadas en su día por el Grupo de Trabajo, como son, por ejemplo, la constitución de una Comisión ad hoc o la configuración de un mecanismo jurisdiccional previo inspirado en las disposiciones de los Estados miembros sobre control de la constitucionalidad de las leyes, nos centraremos en los dos tipos de control que al final han prosperado:
- el control político o "ex ante" o
- el control jurisdiccional "ex post".
Examinaremos muy brevemente ambos sistemas de control
- El control de "alerta rápida" (early warning system). Este mecanismo de control es esencialmente político y está dirigido a permitir la participación directa de los parlamentos nacionales en el control del respeto del principio de subsidiariedad. Por medio de este control los parlamentos nacionales velan por la correcta aplicación del principio de subsidiariedad, y por tanto, por el respeto de la distribución competencial, por parte de las instituciones que participan en el proceso legislativo. El procedimiento de "alerta rápida" se sustancia de la forma siguiente:
A) La Comisión de la Unión envía directamente a cada parlamento nacional, al mismo tiempo que al legislador comunitario (Consejo y Parlamento), las propuestas legislativas que elabore.
B) Dentro del plazo de seis semanas a partir de la fecha de la comunicación anterior, los parlamentos nacionales podrán emitir un dictamen motivado sobre el respeto al principio de subsidiariedad. Es importante destacar que el dictamen motivado debe ser la expresión de la mayoría y/o vincular a la totalidad del parlamento nacional.
C) El dictamen motivado se envía a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, y podrá referirse a toda la propuesta legislativa o a alguna de sus proposiciones concretas.
D) En la hipótesis de que, en el plazo estipulado de seis semanas, el legislador comunitario recibiera únicamente una cantidad limitada de dictámenes, motivará con mayor detalle y de manera concreta el acto respecto de la subsidiariedad.
E) En la hipótesis de que, en el plazo estipulado de seis semanas, el legislador recibiera una cantidad importante de dictámenes procedentes de un tercio de los parlamentos nacionales, la Comisión revisará su propuesta. Tras esta revisión podrá optar por mantenerla, por modificarla o por retirarla.
Este dispositivo de alerta rápida pone a todos los parlamentos nacionales en pie de igualdad y contribuirá a favorecer el estudio de las propuestas legislativas de la Comisión por los parlamentos nacionales respecto del principio de subsidiariedad y a garantizar que el legislador de la Unión (Consejo y Parlamento) tenga más en cuenta las preocupaciones que los parlamentos nacionales manifiesten a raíz de dicho estudio. De forma simultánea, al evitarse la creación de un nuevo órgano (como figuró en alguna de las alternativas de trabajo), tiene en cuenta las advertencias formuladas por el Grupo contra el riesgo de complicar la arquitectura institucional y el procedimiento legislativo o de desarrollar una burocracia más pesada. 2º.- Control jurisdiccional. Aparte del control político anterior, y para el caso de que las autoridades nacionales aprecien violación del principio de subsidiariedad de una disposición determinada, el Grupo de Trabajo I ha convenido en incorporar un control "ex post" o jurisdiccional por supuesta infracción del principio de subsidiariedad. Están legitimados para promover el recurso por violación del principio de subsidiariedad los parlamentos nacionales y el Comité de las Regiones. En cuanto a la tramitación del procedimiento se siguen los marcados por los Tratados de la Unión y las normas comunitarias.
José Fernando Merino Merchán
Profesor Titular de Derecho constitucional
Universidad Rey Juan Carlos de Madrid
20/05/2003
INJEF - Información Jurídica, Económica y Fiscal
www.injef.com
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